Entre européanisation et neutralité: le dilemne autrichien

01Déc09

Depuis son adoption le 26 octobre 1955, le principe de neutralité  est devenu la pierre angulaire de la politique étrangère et de sécurité de l’Autriche. Le gouvernement autrichien réaffirme d’ailleurs régulièrement son attachement à la neutralité, élément qu’il présente souvent comme une contribution spécifique, propice à la paix et à la sécurité en Europe. Pourtant, l’adhésion de l’Autriche à l’Union européenne en 1995 a considérablement restreint le champ d’application de la neutralité autrichienne. Face au développement de l’intégration européenne, l’Etat autrichien tente de déployer une stratégie complexe et ambiguë qui vise à concilier neutralité et européanisation.

A l’image de la Finlande, ce sont avant tout des considérations géopolitiques qui menèrent l’Autriche à opter pour le principe de neutralité. En effet, suite à la Seconde Guerre mondiale, le pays fut occupée pendant 10 ans par les quatre puissances victorieuses (Etats-Unis, Grande-Bretagne, France, Union soviétique). Moscou liant la question autrichienne à celle de l’Allemagne, les négociations pour la création d’un nouvel Etat autrichien s’avérèrent dans un premier temps extrêmement difficiles.

Avec l’adhésion de l’Allemagne de l’Ouest à l’OTAN en 1955, les Soviétiques acceptèrent finalement de dissocier les deux questions mais posèrent une condition: ils ne retireraient leurs troupes de l’Autriche qu’à condition que celle-ci devienne neutre. Pour l’URSS, il s’agissait de constituer, avec la Suisse neutre voisine, une zone tampon entre le bloc soviétique et les pays membres de l’OTAN. De son côté, l’Autriche estimait que sa garantie de neutralité faciliterait un accord entre les grandes puissances occupantes sur le recouvrement de sa souveraineté.

Selon le droit international, la neutralité impose des obligations précises aux Etats qui en font l’adoption. En tant qu’Etat neutre, la République autrichienne a effectivement été tenu de respecter entre autres le principe de la non-belligérance, le devoir d’impartialité, la règle de l’abstention ou le devoir de défense et de prévention de l’intégrité territoriale.  A la différence de leurs homologues suisses, les hommes politiques autrichiens ont toujours cherché à assouplir certaines des interdictions qu’impliquait le statut de neutre (adhésion à l’ONU en 1955 et au Conseil de l’Europe en 1956).

Rétrospectivement, trois phases d’adaptation de la neutralité se sont succédées en Autriche: la neutralité passive (1955-1970), durant laquelle le gouvernement autrichien s’est abstenu d’influencer la politique internationale; la neutralité active (1970-1983), au cours de laquelle Vienne est devenu un haut lieu de rencontres et de négociations diplomatiques ainsi que le siège de grandes organisations internationales; la neutralité réaliste (1983 à 1995), au terme de laquelle les hommes politiques autrichiens ont pris conscience de l’importance des notions de solidarité et de coopération, qui peuvent parfois être en contradiction avec les exigences de la neutralité.

Avec l’adhésion du pays à l’Union européenne le 1er janvier 1995, l’adaptation de la neutralité autrichienne est apparu  comme une étape nécessaire mais non suffisante de l’intégration. Le gouvernement autrichien a estimé dans un premier temps que la neutralité était compatible avec l’intégration européenne. Mais les élites politiques du pays se sont vite aperçues que cette dernière était, au contraire, difficilement conciliable avec la neutralité. En effet, l’intégration européenne repose sur la prise de décisions communes et présume la subséquente perte de souveraineté, condition pourtant indispensable à l’exercice de la neutralité étatique.

Par ailleurs, l’adaptation progressive de la neutralité autrichienne aux développements de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) a réduit le champ d’application de la neutralité à tel point qu’il est difficile aujourd’hui de qualifier l’Autriche de pays neutre. Stratégiquement, la faculté de l’Autriche à adapter son principe de neutralité lui permet aujourd’hui de participer activement à la  politique étrangère européenne conformément à ses intérêts et à ses ambitions.

Cependant, les fonctions résiduelles de la neutralité demeurent toujours en vigueur, ce qui place Vienne dans une position délicate au sein de l’UE. Accepter le développement d’une défense commune scellerait définitivement l’abandon de sa neutralité mais s’y opposer discréditerait l’Autriche devant ses partenaires européens et marginaliserait son rôle dans la construction européenne. L’abandon de la neutralité demeure toutefois improbable à court terme: elle bénéficie d’une popularité exceptionnelle auprès de l’opinion publique et reste l’un des symboles majeurs de l’identité nationale autrichienne.

Prise entre européanisation et neutralité, l’Autriche pourra difficilement résoudre dans un avenir proche son dilemme géopolitique. Car à défaut de réformes plus poussées de son armée et d’une augmentation du budget militaire, Vienne ne pourra jamais prétendre au rôle prépondérant qu’elle entend jouer dans la défense européenne. En même temps, le renoncement à la neutralité serait un suicide politique pour le gouvernement en place, la neutralité jouissant toujours d’un large soutien parmi la population.

Le gouvernement autrichien devra vraisemblablement continuer à concilier deux engagements opposés : respecter les souhaits et les valeurs de son opinion publique  – dont il tire sa légitimité – tout en poursuivant l’intégration européenne en participant au développement de la PESC et de la PESD…

Pour aller plus loin:

* La fiche signalétique de l’Autriche sur le site Toute l’Europe

* Le site JuridicOnline consacre un article sur le droit de la neutralité

* L’Autriche peut-elle maintenir sa neutralité ?, article publié sur le réseau Voltaire

* De l’Autriche (et de quelques Autrichiens), essai de Gauss Kari-Markus (2001)

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6 Responses to “Entre européanisation et neutralité: le dilemne autrichien”

  1. Très intéressant, ton article, et très documenté!

    Un petit billet sur le Traité de Lisbonne, en vigueur depuis ce mardi? 🙂

  2. 2 moqueurpoli

    Bonjour Olivier,

    Merci pour ton commentaire. J’ai eu quelques soucis informatiques qui m’ont empêchés d’avoir accès à internet pendant plusieurs jours. Un petit tour chez le technicien et me revoilà sur la blogosphère. J’aurai pu parler de la neutralité suisse mais je trouvais que la position de l’Autriche était plus intéressante à étudier, surtout qu’elle fait aujourd’hui partie de l’Union européenne.

    On a beaucoup parlé du Traité de Lisbonne, dans les journaux, à la radio, à la télévision, sur internet. Personnellement, je ne suis pas certain que c’est une « avancée pour l’Union européenne ». Il y a toujours un fossé abyssal entre le droit et la réalité: si le droit dispose, la réalité, elle, impose. C’est moins le Traité de Lisbonne qui importe que ce qu’on en fait… Et pour l’instant, on en fait pas grand chose. La nomination du Président et du Ministre des Affaires étrangères n’est qu’un trompe l’œil: c’est toujours le Conseil européen qui mène le ballet européen.

  3. Sauf erreur de ma part, la Suède n’est pas « neutre » mais elle promeut une diplomatie active de résolution pacifique des conflits. Pour poursuivre tes développements très intéressants, qu’en est-il de cette posture vis-à-vis de la participation à la PESC/PESD ?

  4. 4 moqueurpoli

    Bonjour Titem,

    En ce qui concerne la Suède, tu n’as pas tout à fait tort mais tu n’as pas tout à fait raison non plus: je m’explique.

    La neutralité qualifie avant tout l’attitude d’un Etat qui s’abstient de participer à un différend armé. En droit international, ce statut a été stipulé dans les conventions V et XIII de La Haye le 18 octobre 1907. A l’heure actuelle, l’Europe compte six Etats neutres: l’Autriche, l’Irlande, la Finlande, Malte, la Suède et la Suisse. Ces pays ont tous (faut-il encore le préciser !) adopté différentes formes de neutralité au cours de leur histoire.

    La Finlande, l’Irlande et la Suède sont caractérisées par une neutralité de facto, c’est-à-dire que leur neutralité ne résulte pas du droit international mais s’établit plutôt grâce à une longue tradition politique en ce sens. La neutralité suisse et autrichienne, quant à elles, sont des « instruments » du droit international qui ont été reconnus par les autres puissances européennes lors du Congrès de Vienne en 1815 (pour la Suisse) et lors de la signature de la Loi constitutionnelle (pour l’Autriche) en octobre 1955.

    En résumé, la Suède n’est pas un Etat neutre de jure mais elle l’est de facto.

    La stratégie de l’Autriche dans la participation à la PESC et à la PESD est simple: par peur d’être marginalisée en raison de son statut d’Etat neutre et d’être soupçonnée de freiner les développements en matière de sécurité et de défense, l’Autriche a essayé (et essaie toujours !) de soumettre des propositions de réforme de la PESC et de la PESD. L’Autriche, tout comme la Finlande et la Suède, tente de démontrer que leur non-adhésion à une organisation de défense collective (je pense ici à l’OTAN) n’exclut pas pour autant une participation active à la sécurité européenne.
    Concrètement, l’Autriche s’est rapprochée des organisations de défense collective sans toutefois y adhérer (statut d’observateur de l’UEO en 1995, membre du PPP de l’OTAN en 1998, etc). En Europe, la contribution autrichienne à la sécurité et à la défense européenne se concentre majoritairement dans les Balkans, région frontalière de surcroît qui représente un intérêt géopolitique certain pour l’Autriche. Le pays a participé dans ce cadre à une mission de police en Bosnie-Herzégovine, par exemple. Mais toujours on note quelques hésitations dans la position autrichienne… C’est en fait la popularité de la neutralité qui impose des limites à la participation de l’Autriche à la PESC et à la PESD.

    En espérant que ces quelques lignes t’auront aidées à comprendre toute l’ambiguïté politique qui caractérise la diplomatie autrichienne en Europe.

  5. 5 DPI

    Juste une remarque rapide. Apres une discussion avec ma femme, nous avons regarde l’orthographe du mot dilemme. Il s’avere que dilemne n’existe pas a mon grand etonnement (http://www.languefrancaise.net/forum/viewtopic.php?pid=45064) et qu’il faut bien mettre « mm » et non « mn ».

    Il s’agirait d’une faute commise au 19e par de grands ecrivains qui aurait entraine la diffusion d’une mauvaise orthographe. L’ethymologie du mot prouvant bien qu’il ne peut s’agir que d’une erreur.

  6. 6 moqueurpoli

    Merci DPI pour cette petite leçon d’orthographe que je tâcherai de ne plus oublier à présent.


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